A II Conferência Internacional sobre Clima, Sustentabilidade e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semiáridas (ICID+18), que aconteceu em Fortaleza entre 16 e 20 de agosto, contou com a participação ativa de Pernambuco. Nosso Estado levou a experiência acumulada na elaboração do “Programa de Ação Estadual de Pernambuco para o Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca”, lançado em dezembro de 2009 e que foi o primeiro programa de ação estadual elaborado entre os 11 estados do Brasil que possuem Áreas Susceptíveis à Desertificação.
Além deste pioneiro programa, nosso Estado apresentou os novos instrumentos legais direcionadores das ações para uma concreta intervenção no nosso semiárido pernambucano com base técnica e planejada pautada na filosofia do desenvolvimento sustentável. A Lei Nº 14.091, de 17 de junho de 2010, que Institui a Política Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca e os decretos Nº 35.386 e Nº 35.387, de 03 de agosto de 2010, que instituem o Fórum e o Comitê Pernambucano de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, são exemplos da capacidade técnica e do compromisso de Pernambuco com a busca da qualidade de vida e geração de riqueza em base racional, desconcentrada e respeitosa ao meio ambiente no nosso semiárido.
As discussões levantadas na ICID+18, comprovou o acerto de nosso Pernambuco em direcionar as ações do Combate à Desertificação, para uma relação com o desenvolvimento sustentável, tendo como princípios norteadores significativos a adoção de tecnologias e de novas fontes de energias renováveis, através do apoio à pesquisa cientifica; a socialização dos conhecimentos técnicos e incorporação dos conhecimentos tradicionais locais; a promoção das atividades produtivas sustentáveis; a gestão participativa permanente e integrada e a articulação das políticas públicas governamentais, em todos os seus níveis, com as iniciativas não-governamentais, dos povos e comunidades tradicionais e da agricultura familiar, além dos setores produtivos do empresariado, visando otimizar a aplicação dos recursos financeiros e o intercâmbio de conhecimentos que possam criar um novo paradigma para o semiárido, criar na Caatinga uma “Sociedade do Conhecimento”.
Esta nova forma do olhar, para o desenvolvimento do semiárido, tendo como ponto central o “saber” e a busca do “conhecimento”, enquanto força de produção, inovando no modo de viver e substituindo de forma definitiva a relação social secular criada pelo tripé “latifúndio, algodão e agricultura” que segundo Tânia Bacelar gerava produção, mas que não determinava a justa fatia para o povo e que dependia das chuvas para a geração das riquezas, é uma verdadeira revolução na concepção do futuro para o semiárido de Pernambuco, ela minimiza a dependência do homem para com o meio ambiente e sua busca de riquezas tendo a natureza como vitima e ao mesmo tempo algoz deste processo social, vitima quando se retira do bioma Caatinga a lenha e o carvão sem o devido manejo para ser a matriz energética movimentadora da economia, algoz quando este processo de desmatamento agrava as questões climáticas favorecendo a desertificação e conseqüentemente ampliando os efeitos das secas.
O desenvolvimento sustentável para o semiárido pernambucano, não passa apenas pela busca de segurança hídrica, passa pela implementação desta “sociedade do conhecimento”, que somente será realidade pela construção de relações econômicas e sociais que respeitem a natureza do semiárido, utilizando seus recursos naturais com racionalidade e harmonia, com planejamento e base cientifica, passa pela implementação de uma política ambiental que incorpore de forma ordenada atividades e ações em curso, como a interiorização das Universidades Públicas, das Escolas Técnicas e a criação dos Centros de Tecnologia, como o CT da Moda, em Caruaru; de Laticínios, em Garanhuns; do Gesso, em Araripina; de Ovinocaprinocultura, em Serra Talhada, interiorizando a inteligência e realizando a capacitação dos recursos humanos no semiárido, passa por iniciativas como a Incubavale do ITEP que busca criar um ambiente de estímulo ao empreendedorismo da região, apoiando idéias inovadoras e empresas nascentes que visem a contribuir na solução dos gargalos tecnológicos e de ausências de empresas em determinadas áreas necessárias ao desenvolvimento da região semiárida, passa pelo incentivo à geração de energias limpas e renováveis como a energia solar e eólica para ser uma matriz energética que tire proveito das condições climáticas e não que agravem estas condições.
Pernambuco levou para o ICID+18, sua formula pactuada entre sociedade civil e poder público, para criar um novo semiárido com base no desenvolvimento sustentável, ou seja, num desenvolvimento que tenha como base o investimento no homem e nas suas capacidades de superar com sua inteligência as barreiras impostas pelo território, conviver com meio ambiente e não degradá-lo num processo erosivo de tentativa de adaptá-lo as suas necessidades econômicas a todo custo ambiental e social.
Pernambuco levou seu compromisso com um semiárido que pode exportar, além de frutas, energia; que pode viabilizar uma agricultura com base agroecologica e familiar, diminuindo desigualdades; que pode formar pesquisadores para conhecer melhor a Caatinga e ampliar as formas de utilização racional deste bioma, que pode trabalhar tecnologias rurais para desenvolver culturas mais produtivas, resistentes e adaptadas às mudanças climáticas em curso no planeta.
Pernambuco levou trabalho, capacidade técnica, política e a receita para um futuro digno e possível de nosso semiárido sustentável.
Hélvio Polito Lopes Filho
Secretário Executivo de Meio Ambiente de Pernambuco
Textos Hélvio Polito
Pernambuco e a sua Nova Política Ambiental
Hélvio Polito Lopes Filho
Pernambuco tem o que comemorar com a sanção, pelo Governador Eduardo Campos, no dia 17 de junho de 2010, de duas importantes Leis de Políticas Públicas Ambientais, a Lei 14.090/2010 (que Institui a Política Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas de Pernambuco) e a Lei 14.091/2010 (que Institui a Política Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca).
“É impressionante a força que as coisas parecem ter quando elas precisam acontecer.”, já dizia Caetano Veloso.
Estas Leis, nascem justamente no dia 17 de junho, quando em mensagem pelo Dia Mundial de Combate à Desertificação, o Secretário-Geral da ONU, Ban Ki-moon, lembra que mais de um bilhão de pessoas pobres e vulneráveis vivem em terras secas no mundo.
O Secretário-Geral da ONU, disse da necessidade de combater à desertificação no mundo como forma de evitar a fome, a pobreza e as tensões sociais. Pernambuco faz a sua parte.
Em 2008, os governos dos 11 estados da federação possuidores de Áreas Susceptíveis de Desertificação (ASD), em parceria com a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável (SDR) do Ministério do Meio Ambiente (MMA), iniciaram o processo de construção de seus respectivos Programas de Ação Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAEs). Pernambuco fez um grande esforço conjunto entre poder público e a sociedade civil e apresentou o primeiro Programa Estadual, dentre todos os estados envolvidos, renovando o pioneirismo, a vanguarda e a coragem de nossa gente em inovar e avançar.
Agora Pernambuco apresenta a primeira Lei Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, fruto da formulação participativa com o desenho das demandas de cada região do estado, gerando a construção de um documento legal que contempla a realidade local e orienta os gestores públicos e tomadores de decisão, em bases técnicas, refletindo os anseios dos diversos setores sociais envolvidos no processo de desenvolvimento e implementação de políticas, planos, programas e projetos voltados ao enfrentamento das questões da vulnerabilidade de nosso semiárido pernambucano, quanto à questão da desertificação.
Devemos lembrar que desertificação é a ação humana que pode gerar áreas de deserto, pela utilização não racional dos recursos naturais em áreas áridas, semiáridas e subúmidas secas do planeta, diferente do termo desertização que é a formação de desertos pelos eventos climáticos gerados pela natureza. A nova Lei de Pernambuco busca enfrentar a ação danosa do homem sobre as Áreas Susceptíveis de Desertificação, evitando que a cobiça e a ignorância na utilização degradadora dos recursos naturais de nosso semiárido, não comprometam as gerações do futuro.
Quanto a questão das mudanças Climáticas, Pernambuco tem um papel relevante no seu enfrentamento e na adaptação de seus efeitos. Por um lado é altamente vulnerável aos efeitos negativos das mudanças do clima, em especial nas áreas litorâneas com baixa declividade (entre 2 e 4 metros ao nível do mar), volumosa drenagem superficial, nível elevado do lençol freático, impermeabilização do solo e a maior densidade demográfica em litoral por estado no Brasil (são 913 habitantes por quilometro quadrado) tendo ainda grande porção do Estado sujeita à desertificação (90.68% do território estadual com Áreas Susceptíveis a Desertificação). Por outro lado, enquanto o horizonte de expansão do sistema elétrico e energético brasileiro tem se baseado no aumento da participação de fontes não renováveis de energia, o estado do Pernambuco se apresenta com significativo aumento de energias renováveis na sua matriz energética (biomassa, eólica, solar e Pequenas Centrais Hidroelétricas), Além de está implantando um novo parque industrial baseado em equipamentos e plantas industriais modernas que podem, pela tecnologia, estabelecer um padrão de desenvolvimento com base na sustentabilidade. Desta forma, o Estado de Pernambuco possui papel central na contribuição para manutenção/diminuição do fator de emissão de gases de efeito estufa nacional por habitante nos próximos anos.
A nossa resposta às mudanças climáticas demanda uma ação estratégica conjunta e coordenada do Estado de Pernambuco com os níveis nacional, regional e internacional, considerando-se as especificidades socioeconômicas e setoriais, assim como os impactos e as vulnerabilidades específicas de nosso estado.
Cooperando com o Brasil, Pernambuco elaborou e sancionou uma legislação ambiental de política pública para o enfrentamento às mudanças climáticas eficaz e coordenada com as outras políticas públicas ambientais do estado, como a Política Florestal Estadual (em processo de reconstrução técnica), a Política de Resíduos Sólidos (aprovada na ultima reunião do Conselho Estadual de Meio Ambiente- CONSEMA, no dia 18 de junho deste ano, a ser enviada à Assembléia Legislativa nos próximos dias), a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro (com Projeto de Lei em tramitação na Assembléia Legislativa de Pernambuco) e com a nova Lei de Política Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca. Assim, os esforços de mitigação e adaptação normatizados pela nossa lei Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas são cruciais tanto do ponto de vista socioambiental e da saúde humana, como do ponto de vista econômico.
A Política de Mudanças Climáticas de Pernambuco prevê o arcabouço estratégico que norteará a elaboração, implantação e operação do Plano Estadual de Mudanças Climáticas, bem como de outros planos, programas, projetos, ações, objetivos administrativos e prioridades relacionados, direta ou indiretamente, à mudança do clima.
A nova tarefa de Pernambuco é trabalhar transversalmente ás suas políticas ambientais, os temas ligados ao Monitoramento Ambiental, ao Controle Ambiental, a Educação Ambiental e à Pesquisa e Tecnologia Ambiental.
Hoje podemos dizer que o esforço pernambucano em estabelecer as políticas ambientais estaduais, abriu caminhos a serem trilhados, rumos a serem seguidos, obrigações a serem cumpridas. Construímos e continuamos a construir um arcabouço jurídico que torna precisa nossa jornada por um Pernambuco pautado pelo desenvolvimento sustentável.
Se Viver não é preciso, navegar é preciso, e nosso trabalho solidário e profissional, criou bússolas para conduzimento firme de nossa Nau ambiental pernambucana.
Hélvio Polito Lopes Filho,
Advogado, Procurador do Município de Olinda e atualmente Secretário Executivo de Meio Ambiente do Estado de Pernambuco
Pernambuco tem o que comemorar com a sanção, pelo Governador Eduardo Campos, no dia 17 de junho de 2010, de duas importantes Leis de Políticas Públicas Ambientais, a Lei 14.090/2010 (que Institui a Política Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas de Pernambuco) e a Lei 14.091/2010 (que Institui a Política Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca).
“É impressionante a força que as coisas parecem ter quando elas precisam acontecer.”, já dizia Caetano Veloso.
Estas Leis, nascem justamente no dia 17 de junho, quando em mensagem pelo Dia Mundial de Combate à Desertificação, o Secretário-Geral da ONU, Ban Ki-moon, lembra que mais de um bilhão de pessoas pobres e vulneráveis vivem em terras secas no mundo.
O Secretário-Geral da ONU, disse da necessidade de combater à desertificação no mundo como forma de evitar a fome, a pobreza e as tensões sociais. Pernambuco faz a sua parte.
Em 2008, os governos dos 11 estados da federação possuidores de Áreas Susceptíveis de Desertificação (ASD), em parceria com a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável (SDR) do Ministério do Meio Ambiente (MMA), iniciaram o processo de construção de seus respectivos Programas de Ação Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAEs). Pernambuco fez um grande esforço conjunto entre poder público e a sociedade civil e apresentou o primeiro Programa Estadual, dentre todos os estados envolvidos, renovando o pioneirismo, a vanguarda e a coragem de nossa gente em inovar e avançar.
Agora Pernambuco apresenta a primeira Lei Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, fruto da formulação participativa com o desenho das demandas de cada região do estado, gerando a construção de um documento legal que contempla a realidade local e orienta os gestores públicos e tomadores de decisão, em bases técnicas, refletindo os anseios dos diversos setores sociais envolvidos no processo de desenvolvimento e implementação de políticas, planos, programas e projetos voltados ao enfrentamento das questões da vulnerabilidade de nosso semiárido pernambucano, quanto à questão da desertificação.
Devemos lembrar que desertificação é a ação humana que pode gerar áreas de deserto, pela utilização não racional dos recursos naturais em áreas áridas, semiáridas e subúmidas secas do planeta, diferente do termo desertização que é a formação de desertos pelos eventos climáticos gerados pela natureza. A nova Lei de Pernambuco busca enfrentar a ação danosa do homem sobre as Áreas Susceptíveis de Desertificação, evitando que a cobiça e a ignorância na utilização degradadora dos recursos naturais de nosso semiárido, não comprometam as gerações do futuro.
Quanto a questão das mudanças Climáticas, Pernambuco tem um papel relevante no seu enfrentamento e na adaptação de seus efeitos. Por um lado é altamente vulnerável aos efeitos negativos das mudanças do clima, em especial nas áreas litorâneas com baixa declividade (entre 2 e 4 metros ao nível do mar), volumosa drenagem superficial, nível elevado do lençol freático, impermeabilização do solo e a maior densidade demográfica em litoral por estado no Brasil (são 913 habitantes por quilometro quadrado) tendo ainda grande porção do Estado sujeita à desertificação (90.68% do território estadual com Áreas Susceptíveis a Desertificação). Por outro lado, enquanto o horizonte de expansão do sistema elétrico e energético brasileiro tem se baseado no aumento da participação de fontes não renováveis de energia, o estado do Pernambuco se apresenta com significativo aumento de energias renováveis na sua matriz energética (biomassa, eólica, solar e Pequenas Centrais Hidroelétricas), Além de está implantando um novo parque industrial baseado em equipamentos e plantas industriais modernas que podem, pela tecnologia, estabelecer um padrão de desenvolvimento com base na sustentabilidade. Desta forma, o Estado de Pernambuco possui papel central na contribuição para manutenção/diminuição do fator de emissão de gases de efeito estufa nacional por habitante nos próximos anos.
A nossa resposta às mudanças climáticas demanda uma ação estratégica conjunta e coordenada do Estado de Pernambuco com os níveis nacional, regional e internacional, considerando-se as especificidades socioeconômicas e setoriais, assim como os impactos e as vulnerabilidades específicas de nosso estado.
Cooperando com o Brasil, Pernambuco elaborou e sancionou uma legislação ambiental de política pública para o enfrentamento às mudanças climáticas eficaz e coordenada com as outras políticas públicas ambientais do estado, como a Política Florestal Estadual (em processo de reconstrução técnica), a Política de Resíduos Sólidos (aprovada na ultima reunião do Conselho Estadual de Meio Ambiente- CONSEMA, no dia 18 de junho deste ano, a ser enviada à Assembléia Legislativa nos próximos dias), a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro (com Projeto de Lei em tramitação na Assembléia Legislativa de Pernambuco) e com a nova Lei de Política Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca. Assim, os esforços de mitigação e adaptação normatizados pela nossa lei Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas são cruciais tanto do ponto de vista socioambiental e da saúde humana, como do ponto de vista econômico.
A Política de Mudanças Climáticas de Pernambuco prevê o arcabouço estratégico que norteará a elaboração, implantação e operação do Plano Estadual de Mudanças Climáticas, bem como de outros planos, programas, projetos, ações, objetivos administrativos e prioridades relacionados, direta ou indiretamente, à mudança do clima.
A nova tarefa de Pernambuco é trabalhar transversalmente ás suas políticas ambientais, os temas ligados ao Monitoramento Ambiental, ao Controle Ambiental, a Educação Ambiental e à Pesquisa e Tecnologia Ambiental.
Hoje podemos dizer que o esforço pernambucano em estabelecer as políticas ambientais estaduais, abriu caminhos a serem trilhados, rumos a serem seguidos, obrigações a serem cumpridas. Construímos e continuamos a construir um arcabouço jurídico que torna precisa nossa jornada por um Pernambuco pautado pelo desenvolvimento sustentável.
Se Viver não é preciso, navegar é preciso, e nosso trabalho solidário e profissional, criou bússolas para conduzimento firme de nossa Nau ambiental pernambucana.
Hélvio Polito Lopes Filho,
Advogado, Procurador do Município de Olinda e atualmente Secretário Executivo de Meio Ambiente do Estado de Pernambuco
RELAÇÕES JURÍDICAS DO CONTROLE URBANO
HÉLVIO POLITO LOPES FILHO
APRESENTAÇÃO
Esta monografia busca apresentar os diversos aspectos que fazem a relação jurídica do controle urbano, mesmo correndo o risco de fazer um trabalho de característica panorâmica, sem um maior aprofundamento da temática, optamos por escrever um texto que na prática, possa conceder uma visão global do papel controlador que possui o Poder público e o cidadão, no processo de materialização de nossas cidades. Sabe-se que o direito é uma ciência do dever ser e não do ser, o que pode fazer com que o leitor em certos momentos possa atribuir falta de realidade nos conceitos abaixo apresentados, mas é assim, do sonho dos homens que uma cidade se constrói, e o Direito é construído com base na realidade que queremos alcançar. Espero que o texto contribua para uma reflexão do verdadeiro papel do orientar os espaços urbanos, fazendo de nossa casa social, um habitat para o homem livre, objetivo maior da existência do homem social.
GENERALIDADES
Vê-se paisagem de campos, bosques e castelos que precedem imponente cidade - um gigante coroado. É moreno, de vastos cabelos e bigode, com um olhar fixo, penetrante, com um sorriso imperceptivelmente sarcástico . A parte visível de seu corpo, busto e braços, é feita de milhares de pequeninos indivíduos aglomerados. Assim, Jean-Jacques Chevallier em seu livro As Grandes Obras Políticas, descreve o frontispício do volume original de Leviatã, ou a Matéria, a Forma e o Poder de um Estado Eclesiástico e Civil. de Thomas Hobbes, no ano de 1651.
Para Hobbes, a figura do monstro bíblico do Leviatã, descrita por Jó, como o maior poder sobre a terra, é a expressão maior do Homem Artificial ou Estado Leviatã, que é formado pelos Homens Naturais para constituir a sociedade política, transferindo a um terceiro, por contrato social baseado no interesse, o direito natural que cada um possui sobre todas as coisas, formando, em contraposição da vontade de cada um , a vontade e a representação de todos.
Não é por mero acaso que o sentido de Estado nasce nas cidades, talvez poucas nomenclaturas sejam mais felizes nas ciências sociais, do que a definidora de cidades estados, pois ao nosso ver o fundamento de ambas estão intimamente interligadas, a noção de segurança, a noção de identificação, o sentido de lugar sociável são aspectos importantes para a formação tanto do Estado como da cidade. Mesmo correndo riscos científicos, pode-se dizer que o Estado como a cidade são composições de Território, Povo e Soberania, entendida aqui como autonomia.
O Leviatã Urbano, ser-morada do homem artificial de Hobbes e dos homens naturais, com seus direitos individuais de animal político de Aristóteles, chamados comumente de cidadãos, é fruto das limitações e oportunidades propiciadas pelo meio ambiente, direito, técnica, crença, cultura e porque não, do inconsciente dos homens tomados individualmente. Este hipopótamo bíblico de extremo poder, descrito por Jó e materializado pelas sociedades a sua imagem e semelhança, não poderia estar dissociada de seu criador, refletindo todas as suas dimensões e contradições.
Podemos dizer que a criação da cidade, meio ambiente artificial criado pelo homem em sociedade para se relacionar com o meio ambiente natural, é ato de construção coletiva, concedendo ao Leviatã Urbano um conjunto de identidades de muitos autores individuais, criando assim, este ser poderoso, uma identidade própria que ao contrário de refletir seus construtores individualmente pode lhes impor uma identidade coletiva, exercendo assim um controle social, aqui entendido em dois significados inter-relacionados mais distintos, no primeiro denotando que o cidadão está condicionado ou limitado em suas ações pelos grupos, pela sociedade a que pertence, no segundo denotando a interação com seu grupo social.
Portanto o controle urbano, ou a busca de domar este Leviatã Urbano, para que ele seja reflexo e ao mesmo tempo estimulo a uma sociedade lastreada na igualdade, liberdade e fraternidade, tão cara aos pensadores da Revolução Francesa, base teórica do vigente Estado de Direito, é tarefa das mais complexas, pois não envolve somente criar limitações construtivas aos cidadãos no edificar, mas antes de tudo deve estabelecer os parâmetros de conduta para alcançar o Bem-estar social na materialização do espaço urbano.
Neste trabalho procura-se explicitar conceitos e fundamentos aplicados no dia-a-dia pelas cidades brasileiras, que baseadas no direito, tentam dar rumos na construção de uma sociedade mais justa.
O URBANO NO BRASIL: UMA VISÃO JURÍDICA DE SEU CONCEITO
Até hoje, não se chegou a um conceito definitivo do que seja o Urbano, segundo Célson Ferrari, em seu Curso de Planejamento Municipal Integrado, vários são os critérios para tentar definir o que seja o urbano, critérios de densidade demográfica, de renda média ‘’ per-capita’’, de equipamentos e serviços públicos, geográfico, social, demográfico, político-administrativo dentre outros.
No Brasil, a distinção oficial entre Zona Urbana e Zona Rural, obedece a dois critérios, um político-administrativo utilizado pelo IBGE que considera Zona Urbana, para efeito de recenseamento, as Cidades e Vilas, sendo Cidades as sedes de municípios e Vilas as sedes de distritos e outro baseado no critério de equipamentos e serviços públicos, que considera Zona urbana um espaço geográfico possuidor de uma determinada quantidade e qualidade de serviços e equipamentos, construídos ou mantidos pelo poder público.
O critério de equipamento e serviços públicos é o legalmente utilizado pelo Brasil, referendado através do Código Tributário Nacional (CTN) no seu Art. 32, que estabelece uma definição de Zona Urbana, para efeitos de definição e cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano, vejamos:
‘Art. 32 - O imposto, de competência dos municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do município.
§ 1º- Para os efeitos deste imposto, entende-se como Zona urbana a definida em Lei Municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo poder público:
I - Meio-fio ou calçamento, com canalização da águas pluviais;
II - Abastecimento de água;
III - Sistema de esgotos sanitários;
IV - Rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - Escola primária ou posto de saúde a uma distancia máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º - A Lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das Zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.’
Como vimos, na definição legal dada pelo CTN, a Zona Urbana no Brasil é a área beneficiada por determinados equipamentos e serviços públicos, ocupados por uma população qualquer, desde que determinada por Lei municipal, independente de número de habitantes, cultura ou mesmo atividades econômicas exercidas por esta população. Pode-se dizer que no Brasil, a definição oficial do que seja o Urbano é quase aleatória, destinada a resolver um problema censitário ou tributário.
Seria desejável utilizar um conceito jurídico de Urbano que fosse mais ligado a filosofia do direito, buscando encarar o objeto de trabalho com maior flexibilidade, podendo identificar o Urbano como um espaço dotado de autonomia, composto por bens públicos / privados e sociedade, baseados numa relação de direitos e deveres entre os mesmos para objetivo comum de convivência, baseado no Bem-estar.
Palavra derivada do grego, autonomia deve ser encarada neste texto no seu sentido etnológico como direito de se reger por suas próprias leis, indicando assim a faculdade que possui determinada pessoa ou instituição, em traçar as normas de sua conduta, sem que sinta imposições restritivas de ordem estranha.
Pode-se então, explicar a competência ou autonomia municipal para definir e realizar sua Política Urbana, expressa em Plano Diretor local e legislações municipais limitadoras do Direito de construir.
Necessário se faz explicitar esta relação de direitos e deveres entre a cidade material, representada pelos bens públicos e privados, e o cidadão. A Constituição brasileira de 1988, em seu Art. 182, determina que a política de desenvolvimento urbano, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Procurando definir este conceito de função social da cidade, busca-se a lição de José Afonso da Silva, que baseado na Carta de Atenas interpreta as chamadas funções urbanísticas como as condições de propiciar habitação, trabalho em ambiente satisfatório, recreação e circulação.
Por fim, chega-se a outro conceito fundamental, o de Bem-estar, que deve ser interpretado como todos os benefícios ou utilidades, a serem assegurados pelo poder público, convencionados socialmente, no Estado de direito através da Carta Magna, visando assegurar a coexistência pacífica e harmônica dos indivíduos em sociedade. No ordenamento jurídico brasileiro, pode-se dizer que está consubstanciado através dos Direitos Sociais, conceituado por José Afonso da Silva, em seu livro Curso de Direito Constitucional Positivo, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, sendo prestações positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São portanto, direitos que se conexionam com o direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condições materiais mais propicias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade.
CONCEITO DE CONTROLE URBANO
Definir conceitualmente o controle urbano, é tarefa que necessita antes de tudo de um exame sobre as diversas acepções da palavra em diversos campos das Ciências Sociais, para buscar aspectos comuns e determinar com maior firmeza a tarefa do controle no urbanismo.
Derivado do francês controler ( Registrar, inspecionar, examinar) ou do italiano controllo ( registro, exame), admitiu-se o vocábulo na técnica comercial para indicar a inspeção ou exame, que se processa nos papéis ou nas operações, registradas a cada instante, nos estabelecimentos comerciais, significando assim, a fiscalização organizada de todos os negócios.
Podemos, num sentido mais amplo, relacionar o controle ao ato de dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente.
Não se pode esquecer do sentido que possui a palavra na acepção de limitar , muito utilizada na expressão controle da constitucionalidade das leis ou mesmo na expressão controle social .
Na expressão, Controle da constitucionalidade das leis, é identificado como sendo os processos jurídicos que visam a submeter ou limitar os poderes instituídos, suas leis, atos de governo e de administração à supremacia formal e material da constituição.
Na expressão Controle Social possui basicamente os dois significados já mencionados neste texto, no primeiro denotando o condicionamento ou limitação imposta ao indivíduo pela sociedade e no segundo a interação social.
Utilizando as acepções da palavra levantadas anteriormente, pode-se dizer que no urbanismo, o controle deve ser conceituado como a atividade organizada da limitação comportamental na intervenção física sobre as áreas habitadas orientada pelo bem estar social.
Decorrente desta conceituação chega-se a conclusão que o controle urbano possui obrigatoriamente dois estágios, o primeiro será o controle exercido na formulação de políticas urbanas, planos e projetos urbanísticos, consubstanciadas pelo Plano Diretor Local, legislações edilícias e de uso e ocupação do solo, tendo como característica um controle universalista, não individualizado. No segundo estágio o controle urbano passa a ter a função fiscalizadora sobre as ações dos indivíduos no intervir sobre a cidade, procurando assegurar o cumprimento das normas comportamentais emanadas pela legislação, consubstanciado através das licenças de edificar, autorizações e outros instrumentos.
O CONTROLE URBANO COMO NORMATIZADOR DO ESPAÇO URBANO
A primeira função do controle urbano é conceder parâmetros que busque o bem estar social na cidade, emanando regras para a intervenção construtiva, para as formas e condições de ocupação e uso do solo e para o parcelamento de glebas, através de loteamento ou desmembramento, primeiro passo para a expansão territorial da cidade.
Esta normatização somente torna-se legitima se consubstanciar um planejamento que atenda a garantia de direitos sociais, benefícios ou utilidades que devem ser assegurados pelo poder público. Portanto uma legislação edilícia que estimule ou permita, por exemplo, a ocupação de uma reserva ambiental, necessária ao equilíbrio ecológico de um determinado espaço urbano ou mesmo que coloque em risco um patrimônio cultural, não cumpre sua atribuição maior de gerar bem estar social, pois vai de encontro aos princípios de direitos sociais , benefícios e utilidades a serem assegurados por determinação constitucional, devendo sua ilegitimidade ser declarada social e judicialmente como ilegalidade.
Verifica-se aqui um aspecto relevante, não tomado muitas vezes em consideração na formulação das normatizações edilícias pelos municípios brasileiros, os pressupostos de ordem legal e de consenso social, base do que seja bem estar social consubstanciados nos princípios dos direitos sociais, que obrigatoriamente devem ser obedecidos na formulação de políticas urbanas, planos diretores e legislações edilícias.
A pouca democratização do processo de planejamento urbano, normalmente faz do ‘ Urbanista’ um ser dotado de ilimitados poderes na orientação da normatização urbana, determinando, não raras vezes, rumos que levam as cidades exatamente a materializar a negação do bem estar aos seus cidadãos.
O Urbanista não pode ser encarado como um constituinte urbanístico, criando de suas próprias convicções e muitas vezes de sua setorizada visão, rumos originários de conduta social nos espaços urbanos, ele deve ser instrumento da sociedade na sua própria condução ao bem estar e não um mero condutor social de suas teorias.
No direito positivo brasileiro, os direitos sociais, fundamento da busca ativa pelo bem estar social, encontra-se em muito definido pela Constituição de 1988 nos seus Arts. 6º a 11, apesar de conter o texto constitucional em outras normas preceitos de direitos sociais especificados de forma mais direta, tais como: um meio ambiente ecologicamente equilibrado (C.F. Art. 225), Promoção e proteção do Patrimônio Cultural brasileiro ( C.F. Art.216 § 1º), Saúde para todos ( C.F. Art. 196), dentre outros.
Na visão de José Afonso da Silva podemos agrupar os direitos sociais em seis classes: a) direitos sociais relativos ao trabalhador; b) direitos sociais relativos à seguridade, compreendendo os direitos a saúde, à previdência e assistência social; c) direitos sociais relativos à educação e à cultura; e) direitos sociais relativos à família, criança adolescente e idoso; f) direitos sociais relativos ao meio ambiente.
Pode-se explicitar os pressupostos fundamentais do ordenamento jurídico brasileiro para a normatização dos espaços urbanos, fazendo uma cominação destes Direitos Sociais, com os Objetivos Fundamentais da República Federativa do Brasil, contida no Art.3º da Constituição de 1988 e relacionando com os objetivos específicos das Políticas de desenvolvimento urbano, contidas no Art. 182 da Carta Magna brasileira.
Utilizando esta lógica, pode-se afirmar que o papel da normatização urbanística no Brasil, deve ser o de criar condições para que as funções urbanas sejam exercidas garantindo os direitos sociais e visando os objetivos da República.
Cabe aqui citar apenas alguns exemplos de pressupostos que devem ser obedecidos na formulação da normatização urbanística, para não tornar enfadonha esta quase combinatória matemática: As condições urbanas de trabalho, entendidas também como estimulo as atividades produtivas, somente é legitima e legal, quando respeitar o meio ambiente e o patrimônio cultural, visando erradicar a pobreza; ou As condições de habitação, deverão garantir níveis de salubridade (Direitos à seguridade), visando o bem de todos, dentre outros específicos.
Pode-se ainda reduzir em uma regra geral os pressuposto da normatização urbanística como sendo a ordenação do trabalhar, praticar lazer, circular e habitar, que respeitando os direitos sociais relativos ao trabalhador; à seguridade; à educação e à cultura; à família, criança, adolescente e idoso e ao meio ambiente, vise a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantidora do desenvolvimento; erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e promovendo o bem de todos sem discriminação.
O respeito a estes fundamentos sociais e legais, deve ser o orientador da materialização dos espaços urbanos, cabendo ao controle urbano, na sua tarefa primeira de normatizar esta materialização, fixar as regras para a construção de uma cidade igualitária, libertadora e fraterna. Se em nossos dias isto for utópico, mude-se a Constituição brasileira.
O CONTROLE URBANO COMO LIMITADOR DOS INTERESSES INDIVIDUAIS PARA A CONSTRUÇÃO COLETIVA DAS CIDADES
Como foi visto anteriormente, o controle urbano possui um segundo estágio, caracterizado principalmente pela limitação das ações individuais do construir, visando a garantia do bem estar, estabelecido nas normatizações urbanísticas.
Enfatiza-se que, ao contrário do primeiro estágio, caracterizado como uma ação eminentemente do poder público, que mesmo normatizando as cidades com ampla participação popular, possui exclusiva competência de ditar, através do Poder Legislativo, normas jurídicas de conduta social, este segundo estágio, o de fazer cumprir as leis, possui uma característica de possibilitar ao cidadão comum a participação ativa no controlar sua cidade, como no exercício de seus direitos de vizinhança, no seu papel de provocador do Ministério Público em Ação Civil Pública, na Ação Popular, onde qualquer cidadão é parte legitima para propor tutela judicial que vise anular ato lesivo, por exemplo ao meio ambiente e ao Patrimônio Cultural, sem esquecer do papel fiscalizador sobre o poder público que pode e deve ser exercido pelo cidadão.
Decorrente desta primeira observação, identifica-se , neste segundo estágio, dois tipos de agentes controladores da cidade, o Poder Público e o Cidadão, que podem exercer suas competências, através de mecanismos jurídicos próprios.
O PODER PÚBLICO COMO AGENTE DE CONTROLE URBANO E SEUS INSTRUMENTOS
O Poder Público, realiza sua atuação de controle urbano, através de duas esferas, a esfera administrativa e a esfera judicial. A esfera administrativa encontra fundamento de atuação no Poder de Policia administrativa, que segundo Hely Lopes Meirelles é a faculdade de que dispõe a administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio estado.
O Poder de Policia administrativa que incide sobre bens, direitos e atividades, diferente do Poder de Policia judiciária ou da Policia de manutenção da ordem, que incidem sobre pessoas , individualmente ou de forma indiscriminada. O Poder de Policia administrativa é exercido pela razão do interesse social, fundamentada na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades, tendo o limite de respeitar a Lei ou melhor dizendo, somente pode ser exercido pelo poder público quando baseado em Lei, concedendo ao cidadão a defesa de seus direitos.
Os instrumentos utilizados pelo poder público para realizar o Controle urbano, baseado no seu Poder de Policia administrativa, neste estágio de fazer cumprir a normatização urbanística estabelecida, são de três naturezas: os instrumentos de controle prévio, os instrumentos de fiscalização e os instrumentos punitivos.
Os instrumentos de controle prévio, ou seja os que visam orientar , reconhecer ou mesmo autorizar a intervenção construtiva, de uso e ocupação do solo ou mesmo do Parcelamento para fins urbanos, tomando como base a normatização urbanística, são consubstanciados através dos chamados Alvarás que são ordens escritas, emanadas de uma autoridade, judicial ou administrativa, para que se cumpra um despacho ou se possa praticar determinado ato, segundo a explicação de De Plácido e Silva, em seu Vocabulário Jurídico.
Os alvarás dentro da ótica das relações jurídicas do controle urbano são divididos em Alvarás de Licença, que são o reconhecimento do Poder público a um direito do requerente, derivado da observância de todos os critérios e requisitos legais necessários ao exercício deste direito, e os Alvarás de Autorização, que são a permissão do Poder Público para a exploração de um bem ou atividade, derivado de uma liberalidade da administração pública.
Gostaríamos de citar a lição de Hely Lopes Meirelles sobre a diferença dos Alvarás de licença e de autorização, em seu livro Direito de Construir, O alvará pode ser de licença ou de autorização para construir ou lotear. O de licença traz presunção de definitividade; o de autorização, de precariedade. Ambos são legítimos, mas se destinam a prover situações distintas e produzem efeitos jurídicos diferentes.....o alvará de licença reconhece e consubstancia um direito do requerente; o alvará de autorização legitima uma liberalidade da Administração. Daí decorre que o alvará de autorização é sempre revogável pela Prefeitura, sumariamente e sem qualquer indenização, ao passo que o alvará de licença nem sempre o é.
A emissão de licença caberá por exemplo, quando a Prefeitura aprovar projeto em terreno particular que esteja obedecendo as regras e parâmetros da legislação edilícia, reconhecendo um direito do cidadão, ao passo que expedirá ou não autorização para instalação de banca de revista em logradouro público, formalizando sua liberalidade de aceitar ou não a ocupação de um bem de uso comum com atividades individuais de comércio praticadas por determinado cidadão.
Os instrumentos de fiscalização, destinados a acompanhar o cumprimento, pelo requerente, dos termos de seu Alvará, seja ele de licença ou de autorização, são os mecanismos existentes, que dispõe o Poder público, na esfera administrativa, para realizar o controle das obras, estando divididos em vistorias e em um tipo especifico de alvará, conhecido como Habite-se que realiza o chamado controle a posteriori do construir.
As vistorias, instrumento nato do fiscalizar, embasam as atividades administrativas do controle concomitante das obras, possibilitando, com a verificação in loco, atestar o fiel cumprimento ou não do projeto aprovado. O alvará de Habite-se, também nomeclaturado como auto de conclusão, é ao nosso ver, a certidão de nascimento das edificações, atestando sua segurança e higiene construtiva, reconhecendo as condições satisfatórias de habitabilidade da edificação.
O instrumento punitivo, que dispõe o poder público, na esfera administrativa para exercer um efetivo controle das cidades é o auto de infração, ele é o reconhecimento estatal de irregularidades ocorridas na execução de obras, pelo não cumprimento dos termos legais da aprovação de projeto ou clandestinidade das intervenções, tendo em geral, como penalidade a expedição de multas pecuniárias, podendo também realizar o embargo administrativo da obra, ou mesmo, em casos extremos, determinar administrativamente sua demolição.
Pode-se concluir, que as multas, o embargo administrativo e a ordem de demolição administrativa, não são instrumentos punitivos do controle urbano, como pensam alguns autores, mas são penalidades determinadas pelo instrumento punitivo de controle urbano chamado, Auto de infração.
As penalidades decorrentes de auto de infração, revelam-se pouco eficazes no efetivo controle da materialização das cidades, pela pouca força coercitiva que possui a Administração Pública em fazer cumprir sua determinação, ora pela inoperância de seus serviços, ora pela insignificante penalidade pecuniária determinada pelas multas.
Ao fechar a descrição dos instrumentos administrativos do controle urbano, deve-se lembrar que o poder público, principalmente o municipal, é o responsável pela desmoralização pública destes instrumentos, de agilidade recomendada, pois não faz valer o Código Penal brasileiro, que determina pena restritiva de liberdade para casos de desobediência à ordem legal de servidor público, como por exemplo continuar a realizar obra embargada por auto de infração , lavrado por servidor, dentro do capitulo que tipifica os crimes praticados por particular contra a administração pública em geral.
Art. 330 desobedecer a ordem legal de funcionário público:
Pena: detenção, de 15(quinze) dias a 6(seis) meses, e multa.
A atuação Judicial do poder público no controle urbano, notadamente no controle ao construir, encontra na Ação de Nunciação de Obra Nova, o remédio jurídico eficaz para conter o edificar, realizado em desrespeito as normas urbanísticas, devendo entender como obra nova, qualquer intervenção física sobre edifícios como construção nova, reformas, restaurações ou demolições, entendendo também, que no sentido da lei, a palavra edifício deve ser interpretada como qualquer forma de construção como casas, diques, pontes, dentre outras. Pode-se explicitar que a Ação de Nunciação de Obra Nova, deve ser utilizada quando da execução da obra, sendo remédio jurídico que impede a continuidade do construir, não sendo a ação correta para cessar o desrespeito construtivo de edificação terminada.
A Ação Demolitória é o instrumento processual civil correto para demolir edificação já terminada, ou mesmo adequa-la às normas urbanísticas desrespeitadas no edificar, mas não é a única via processual para realizar a demolição total ou parcial de edifício, a Ação Civil Pública, que resulta em obrigações de fazer ou de não fazer, pode de forma subsidiária cominar em uma obrigação de fazer, que seja o demolir edificação que geradora de dano ao meio ambiente ou patrimônio cultural.
A atuação judicial do Poder público no controle do construir, pela visão da legislação civil, é basicamente, embora não exclusiva, uma atuação da esfera municipal de governo, pois às Prefeituras é imposta, juntamente com a faculdade da vizinhança, à limitação construtiva, decorrente do Art. 572 do Código Civil brasileiro, que determina O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. Deve ser salientado que os chamados regulamentos administrativos, referidos pela lei civil do inicio do século, são as hoje nomeclaturadas normas de natureza urbanística. Reforçando esta visão, deve ser lembrado que na Ação de Nunciação de Obra Nova, somente possui competência peticionária, o vizinho, o condômino e o município, afim de impedir a continuação do construir prejudicial.
Deve-se lembrar que o controle sobre o espaço urbano, realizado pelo Poder público na esfera administrativa ou judicial, não é feito somente por mecanismos legais de natureza urbanística, outros ramos do normatizar possuem uma influência importante sobre as cidades, como a legislação ambiental, determinando áreas de proteção impedidoras do construir; como a regulamentação de transportes aéreos, determinando cones de aeroportos; como as normas de segurança de áreas militares urbanas; como as normas de direito do trabalho, legislando sobre as condições ambientais de trabalho; como as normas de natureza sanitárias, aplicadas pelas vigilâncias sanitárias, dentre outras que de forma direta ou indireta regulamentam e fiscalizam as intervenções físicas nas cidades.
O CIDADÃO NO EXERCÍCIO DO CONTROLE URBANO
O cidadão de forma individual ou organizada, possui competência para realizar a fiscalização do cumprimento das normas urbanísticas, portanto possui a competência de ser um agente do controle urbano. Gostaríamos de explicitar o conceito de cidadania, em breves linhas, como forma de contribuir para uma maior participação deste agente na vigilância da qualidade de vida nos centros urbanos.
Cidadão, no sentido original da palavra, significa o habitante livre da cidade, que seria o membro ativo de uma sociedade política independente, sendo o sujeito de direitos políticos e que ao exerce-los intervém no governo. O fato de ser cidadão propicia a cidadania, que é a condição jurídica que podem ostentar as pessoas físicas, e que por expressar o vinculo entre o Estado e seus membros, implica de um lado, submissão à autoridade, e de outro, o exercício de seus direitos. Segundo o conceito aristotélico , o cidadão é aquele que tem o poder de participar da administração judicial ou da atividade deliberativa do Estado, que no Estado de Direito, se reflete pelo instituto do Sufrágio, ou simplificando a terminologia técnica, pelo direito de votar e ser votado e pelo exercício da totalidade de seus direitos e deveres, emanados pelo pacto social estabelecido nas leis.
A atuação do cidadão no controle urbano, encontra-se presente com duas finalidades, a primeira na defesa de seus próprios interesses , representado pela defesa de sua propriedade contra abuso do proprietário vizinho que prejudique, por exemplo o sossego, a segurança ou salubridade de seu imóvel, a segunda finalidade, também legitima de atuação no controle, seria a defesa de interesses difusos, sendo este compreendido como o direito que possuindo um indivíduo é difundido a todos da coletividade, como por exemplo, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que possui e requer um cidadão sendo aproveitado por toda a coletividade, quando de sua garantia.
Deve-se entender que a exigência destes direitos pelo cidadão percorre um longo caminho , podendo lembrar figuras sociais criadas por diversos países como agente ou intermediários da defesa de interesses coletivos como a figura do Ombudsman, de origem sueca, criado originalmente para controlar a administração pública ou outros assemelhados como o defensor del pueblo e o provedor de justiça, na Espanha e Portugal, respectivamente. Tais figuras, contudo, limitam-se a atuar no âmbito da administração publica, desprovidas de uma legitimidade de atuação judicial. Para uma ação judicial sobre os interesses difusos, poderíamos citar a class action, nos Estados Unidos que concede ao cidadão esta legitimidade de atuar judicialmente em interesse da coletividade ou mesmo, o Ministério Público, que no Brasil como em Portugal, funciona como uma espécie de advocacia do povo.
O cidadão, por interesse individual ou coletivo, encontra instrumentos para realizar o seu papel de controlador urbano, dentro do arcabouço jurídico pátrio, podendo realizar sua atuação de forma extrajudicial ou de forma judicial.
Pode-se citar como exemplo de controle extrajudicial de natureza prévia do cidadão, a autorização do proprietário lindeiro, requerida por grande parte dos municípios como requisito de expedição do alvará de autorização para instalação em calçada de fiteiros ou outros tipos de atividades em logradouro.
A Atuação do cidadão no controle urbano, encontra nos instrumentos de ação judicial, um grande aparato legal para o seu exercício da cidadania, podemos classificar os mecanismos em instrumentos garantidores dos direitos individuais, baseados no direito de vizinhança que concede legitimidade judicial para impretação de Ação de Nunciação de Obra Nova e Ação demolitória , procedimentos para a garantia dos direitos civis, já devidamente tratados neste texto, e os instrumentos garantidores dos direitos coletivos, representados pela Ação Civil Pública e pela Ação popular.
Os Instrumentos garantidores dos direitos individuais, são exercidos tendo como fundamento o Direito de vizinhança, que pode ser interpretado como o direito de não sofrer conseqüência danosa em sua propriedade, quanto ao sossego, segurança e a salubridade, pelo uso inadequado das propriedades vizinhas. Gostaríamos de aproveitar a explicação de Hely Lopes Meirelles sobre vizinhança, Vizinhança é relação de proximidade. Para fins de direito, o conceito de vizinhança abrange, na sistemática do nosso Código Civil, não só os prédios confinantes, como os mais afastados, desde que sujeitos às conseqüências do uso nocivo das propriedades que os rodeiam. Lembrando ainda de decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em Acórdão, sobre o assunto, Se é certo que o direto da cada proprietário termina nas divisas de sua propriedade, não é menos exato que as emissões prejudiciais aos vizinhos podem ir muito além dos prédios confrontantes, para atingir os mais recuados, que, nem por isso, ficam desprotegidos contra os danos de vizinhança.
Gostaríamos, sem nos alongar sobre o assunto, de relacionar a temática de normas entre vizinhos estabelecida pelo Código Civil brasileiro, consubstanciadas em regras para Limites entre prédios; Distância entre construções; Tapumes divisórios: muros e cercas; Paredes divisórias; Invasão de área vizinha regulando beiral, janela, eirado, terraço, varanda, abertura para luz; Armários embutidos, aparelhos térmicos e higiênicos, substancias corrosivas; Árvores limítrofes; Águas pluviais, correntes e subterrâneas; Passagem forçada; Entrada em prédio vizinho para construções, reparações e limpeza e Estribarias e outras construções prejudiciais à vizinhança.
Dos instrumentos garantidores dos direitos coletivos, deve-se destacar a Ação Civil Pública, que é por excelência o instrumento da cidadania organizada, para assegurar os seus direitos difusos, ela poderá ser impetrada para a defesa do meio ambiente, dos direitos do consumidor, da defesa de bens e direitos de valor artísticos, estéticos, históricos, turísticos e paisagísticos, além de qualquer outro interesse difuso ou coletivo, possuindo legitimidade para impetra-la o Ministério Público, a União, os Estados e municípios , além de associações civis constituídas há pelo menos um ano com finalidade de atuar na proteção de qualquer dos interesses difusos ou coletivos.
A Ação Popular, instrumento constitucional de defesa das garantias dos direitos coletivos, sociais e políticos pode e deve ser utilizada pela cidadania na defesa da coisa do povo, como diz José Afonso da Silva , em seu Curso de Direito Constitucional positivo, O autor popular faz valer um interesse que só lhe cabe, ut universis, como membro de uma comunidade, agindo pro populo. Mas a ação popular não é mera atribuição de ius actionis a qualquer do povo, ou a qualquer cidadão como no caso da nossa. Essa é apenas uma de suas notas conceituais. O que lhe dá conotação essencial é a natureza impessoal do interesse defendido por meio dela: interesse da coletividade.
A Constituição brasileira de 1988 define a ação popular em seu Art. 5º, LXXIII, nos seguintes termos, Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé , isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Como nota-se , a ação popular pode ser um instrumento de grande valia, quando o Poder Público ameaçar de forma ativa ou mesmo de forma passiva o patrimônio ambiental ou cultural em nossas cidades, sendo instrumento de significativa importância para a cidadania em seu exercício de controle urbano.
CONCLUSÃO
O controle urbano é papel fundamental na construção do futuro, sendo o ser humano cada vez mais um animal urbano, a construção das cidades pode determinar a evolução ou destruição de nossa espécie, poderemos viver em um habitat favorável ao igualitário homem de Aristóteles ou finalmente sermos expulsos do paraíso, morrendo a cada dia nas encruzilhadas de uma Necrópoles.
Gostaríamos de terminar nosso trabalho, reproduzindo um texto de Lewis Mumford, de seu livro A Cidade na História, quando aquele autor analisa com grande sabedoria a falta de limites do crescimento urbano de Roma, para uma reflexão final de nossa tarefa profissional, Do ponto de vista do urbanismo e da política, Roma continua sendo uma lição significativa sobre o que se deve evitar: sua história apresenta uma série de sinais clássicos de perigo a nos avisar sobre quanto a vida se move na direção errada. Em toda parte onde se reúnem multidões em números sufocantes, em toda parte onde os alugueis sobem verticalmente e se deterioram as condições da habitação, em toda parte onde a exploração unilateral de territórios distantes remove a pressão para alcançar o equilíbrio e a harmonia que se acham mais perto, aí os precedentes da construção romana quase automaticamente revivem, assim como estão revivendo hoje: a arena, o prédio de habitação coletiva, as competições e exibições de massa, os jogos de futebol, os concursos internacionais de beleza, o strip-tease distribuído por toda parte graças a propaganda, o constante estimulo dos sentidos pelo sexo, pela bebida e pela violência - tudo isso em verdadeiro estilo romano. Assim também, a multiplicação de banheiros e o gasto exagerado com rodovias largas pavimentadas, e, acima de tudo, a maciça concentração coletiva de tolices efêmeras de toda sorte, realizada com suprema audácia técnica. Tudo isso são sintomas do fim: engrandecimentos do poder desmoralizado, diminuições da vida. Quando tais sinais se multiplicam, Necrópole está perto, embora não tenha ruído sequer uma pedra. É que o bárbaro já capturou a cidade, de dentro dela mesma. Vem, oh carrasco! Vem, oh abutre!
BIBLIOGRAFIA
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Afonso da Silva, José, Curso de Direito Constitucional Positivo, 9º Edição, 3º tiragem, Malheiros editores, 1993
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Ferrari, Célson, Curso de Planejamento Municipal Integrado, São Paulo
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Meirelles, Hely Lopes, Direito de Construir, 4º Edição, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1983
Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo brasileiro, 10º Edição, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1984
Mumford, Lewis, A Cidade na História, Editora Itatiaia, Belo Horizonte, 1965
Silva, De Plácido e, Vocabulário Jurídico, Forense, Rio de Janeiro, 1982
APRESENTAÇÃO
Esta monografia busca apresentar os diversos aspectos que fazem a relação jurídica do controle urbano, mesmo correndo o risco de fazer um trabalho de característica panorâmica, sem um maior aprofundamento da temática, optamos por escrever um texto que na prática, possa conceder uma visão global do papel controlador que possui o Poder público e o cidadão, no processo de materialização de nossas cidades. Sabe-se que o direito é uma ciência do dever ser e não do ser, o que pode fazer com que o leitor em certos momentos possa atribuir falta de realidade nos conceitos abaixo apresentados, mas é assim, do sonho dos homens que uma cidade se constrói, e o Direito é construído com base na realidade que queremos alcançar. Espero que o texto contribua para uma reflexão do verdadeiro papel do orientar os espaços urbanos, fazendo de nossa casa social, um habitat para o homem livre, objetivo maior da existência do homem social.
GENERALIDADES
Vê-se paisagem de campos, bosques e castelos que precedem imponente cidade - um gigante coroado. É moreno, de vastos cabelos e bigode, com um olhar fixo, penetrante, com um sorriso imperceptivelmente sarcástico . A parte visível de seu corpo, busto e braços, é feita de milhares de pequeninos indivíduos aglomerados. Assim, Jean-Jacques Chevallier em seu livro As Grandes Obras Políticas, descreve o frontispício do volume original de Leviatã, ou a Matéria, a Forma e o Poder de um Estado Eclesiástico e Civil. de Thomas Hobbes, no ano de 1651.
Para Hobbes, a figura do monstro bíblico do Leviatã, descrita por Jó, como o maior poder sobre a terra, é a expressão maior do Homem Artificial ou Estado Leviatã, que é formado pelos Homens Naturais para constituir a sociedade política, transferindo a um terceiro, por contrato social baseado no interesse, o direito natural que cada um possui sobre todas as coisas, formando, em contraposição da vontade de cada um , a vontade e a representação de todos.
Não é por mero acaso que o sentido de Estado nasce nas cidades, talvez poucas nomenclaturas sejam mais felizes nas ciências sociais, do que a definidora de cidades estados, pois ao nosso ver o fundamento de ambas estão intimamente interligadas, a noção de segurança, a noção de identificação, o sentido de lugar sociável são aspectos importantes para a formação tanto do Estado como da cidade. Mesmo correndo riscos científicos, pode-se dizer que o Estado como a cidade são composições de Território, Povo e Soberania, entendida aqui como autonomia.
O Leviatã Urbano, ser-morada do homem artificial de Hobbes e dos homens naturais, com seus direitos individuais de animal político de Aristóteles, chamados comumente de cidadãos, é fruto das limitações e oportunidades propiciadas pelo meio ambiente, direito, técnica, crença, cultura e porque não, do inconsciente dos homens tomados individualmente. Este hipopótamo bíblico de extremo poder, descrito por Jó e materializado pelas sociedades a sua imagem e semelhança, não poderia estar dissociada de seu criador, refletindo todas as suas dimensões e contradições.
Podemos dizer que a criação da cidade, meio ambiente artificial criado pelo homem em sociedade para se relacionar com o meio ambiente natural, é ato de construção coletiva, concedendo ao Leviatã Urbano um conjunto de identidades de muitos autores individuais, criando assim, este ser poderoso, uma identidade própria que ao contrário de refletir seus construtores individualmente pode lhes impor uma identidade coletiva, exercendo assim um controle social, aqui entendido em dois significados inter-relacionados mais distintos, no primeiro denotando que o cidadão está condicionado ou limitado em suas ações pelos grupos, pela sociedade a que pertence, no segundo denotando a interação com seu grupo social.
Portanto o controle urbano, ou a busca de domar este Leviatã Urbano, para que ele seja reflexo e ao mesmo tempo estimulo a uma sociedade lastreada na igualdade, liberdade e fraternidade, tão cara aos pensadores da Revolução Francesa, base teórica do vigente Estado de Direito, é tarefa das mais complexas, pois não envolve somente criar limitações construtivas aos cidadãos no edificar, mas antes de tudo deve estabelecer os parâmetros de conduta para alcançar o Bem-estar social na materialização do espaço urbano.
Neste trabalho procura-se explicitar conceitos e fundamentos aplicados no dia-a-dia pelas cidades brasileiras, que baseadas no direito, tentam dar rumos na construção de uma sociedade mais justa.
O URBANO NO BRASIL: UMA VISÃO JURÍDICA DE SEU CONCEITO
Até hoje, não se chegou a um conceito definitivo do que seja o Urbano, segundo Célson Ferrari, em seu Curso de Planejamento Municipal Integrado, vários são os critérios para tentar definir o que seja o urbano, critérios de densidade demográfica, de renda média ‘’ per-capita’’, de equipamentos e serviços públicos, geográfico, social, demográfico, político-administrativo dentre outros.
No Brasil, a distinção oficial entre Zona Urbana e Zona Rural, obedece a dois critérios, um político-administrativo utilizado pelo IBGE que considera Zona Urbana, para efeito de recenseamento, as Cidades e Vilas, sendo Cidades as sedes de municípios e Vilas as sedes de distritos e outro baseado no critério de equipamentos e serviços públicos, que considera Zona urbana um espaço geográfico possuidor de uma determinada quantidade e qualidade de serviços e equipamentos, construídos ou mantidos pelo poder público.
O critério de equipamento e serviços públicos é o legalmente utilizado pelo Brasil, referendado através do Código Tributário Nacional (CTN) no seu Art. 32, que estabelece uma definição de Zona Urbana, para efeitos de definição e cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano, vejamos:
‘Art. 32 - O imposto, de competência dos municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do município.
§ 1º- Para os efeitos deste imposto, entende-se como Zona urbana a definida em Lei Municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo poder público:
I - Meio-fio ou calçamento, com canalização da águas pluviais;
II - Abastecimento de água;
III - Sistema de esgotos sanitários;
IV - Rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - Escola primária ou posto de saúde a uma distancia máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º - A Lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das Zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.’
Como vimos, na definição legal dada pelo CTN, a Zona Urbana no Brasil é a área beneficiada por determinados equipamentos e serviços públicos, ocupados por uma população qualquer, desde que determinada por Lei municipal, independente de número de habitantes, cultura ou mesmo atividades econômicas exercidas por esta população. Pode-se dizer que no Brasil, a definição oficial do que seja o Urbano é quase aleatória, destinada a resolver um problema censitário ou tributário.
Seria desejável utilizar um conceito jurídico de Urbano que fosse mais ligado a filosofia do direito, buscando encarar o objeto de trabalho com maior flexibilidade, podendo identificar o Urbano como um espaço dotado de autonomia, composto por bens públicos / privados e sociedade, baseados numa relação de direitos e deveres entre os mesmos para objetivo comum de convivência, baseado no Bem-estar.
Palavra derivada do grego, autonomia deve ser encarada neste texto no seu sentido etnológico como direito de se reger por suas próprias leis, indicando assim a faculdade que possui determinada pessoa ou instituição, em traçar as normas de sua conduta, sem que sinta imposições restritivas de ordem estranha.
Pode-se então, explicar a competência ou autonomia municipal para definir e realizar sua Política Urbana, expressa em Plano Diretor local e legislações municipais limitadoras do Direito de construir.
Necessário se faz explicitar esta relação de direitos e deveres entre a cidade material, representada pelos bens públicos e privados, e o cidadão. A Constituição brasileira de 1988, em seu Art. 182, determina que a política de desenvolvimento urbano, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Procurando definir este conceito de função social da cidade, busca-se a lição de José Afonso da Silva, que baseado na Carta de Atenas interpreta as chamadas funções urbanísticas como as condições de propiciar habitação, trabalho em ambiente satisfatório, recreação e circulação.
Por fim, chega-se a outro conceito fundamental, o de Bem-estar, que deve ser interpretado como todos os benefícios ou utilidades, a serem assegurados pelo poder público, convencionados socialmente, no Estado de direito através da Carta Magna, visando assegurar a coexistência pacífica e harmônica dos indivíduos em sociedade. No ordenamento jurídico brasileiro, pode-se dizer que está consubstanciado através dos Direitos Sociais, conceituado por José Afonso da Silva, em seu livro Curso de Direito Constitucional Positivo, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, sendo prestações positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São portanto, direitos que se conexionam com o direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condições materiais mais propicias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade.
CONCEITO DE CONTROLE URBANO
Definir conceitualmente o controle urbano, é tarefa que necessita antes de tudo de um exame sobre as diversas acepções da palavra em diversos campos das Ciências Sociais, para buscar aspectos comuns e determinar com maior firmeza a tarefa do controle no urbanismo.
Derivado do francês controler ( Registrar, inspecionar, examinar) ou do italiano controllo ( registro, exame), admitiu-se o vocábulo na técnica comercial para indicar a inspeção ou exame, que se processa nos papéis ou nas operações, registradas a cada instante, nos estabelecimentos comerciais, significando assim, a fiscalização organizada de todos os negócios.
Podemos, num sentido mais amplo, relacionar o controle ao ato de dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente.
Não se pode esquecer do sentido que possui a palavra na acepção de limitar , muito utilizada na expressão controle da constitucionalidade das leis ou mesmo na expressão controle social .
Na expressão, Controle da constitucionalidade das leis, é identificado como sendo os processos jurídicos que visam a submeter ou limitar os poderes instituídos, suas leis, atos de governo e de administração à supremacia formal e material da constituição.
Na expressão Controle Social possui basicamente os dois significados já mencionados neste texto, no primeiro denotando o condicionamento ou limitação imposta ao indivíduo pela sociedade e no segundo a interação social.
Utilizando as acepções da palavra levantadas anteriormente, pode-se dizer que no urbanismo, o controle deve ser conceituado como a atividade organizada da limitação comportamental na intervenção física sobre as áreas habitadas orientada pelo bem estar social.
Decorrente desta conceituação chega-se a conclusão que o controle urbano possui obrigatoriamente dois estágios, o primeiro será o controle exercido na formulação de políticas urbanas, planos e projetos urbanísticos, consubstanciadas pelo Plano Diretor Local, legislações edilícias e de uso e ocupação do solo, tendo como característica um controle universalista, não individualizado. No segundo estágio o controle urbano passa a ter a função fiscalizadora sobre as ações dos indivíduos no intervir sobre a cidade, procurando assegurar o cumprimento das normas comportamentais emanadas pela legislação, consubstanciado através das licenças de edificar, autorizações e outros instrumentos.
O CONTROLE URBANO COMO NORMATIZADOR DO ESPAÇO URBANO
A primeira função do controle urbano é conceder parâmetros que busque o bem estar social na cidade, emanando regras para a intervenção construtiva, para as formas e condições de ocupação e uso do solo e para o parcelamento de glebas, através de loteamento ou desmembramento, primeiro passo para a expansão territorial da cidade.
Esta normatização somente torna-se legitima se consubstanciar um planejamento que atenda a garantia de direitos sociais, benefícios ou utilidades que devem ser assegurados pelo poder público. Portanto uma legislação edilícia que estimule ou permita, por exemplo, a ocupação de uma reserva ambiental, necessária ao equilíbrio ecológico de um determinado espaço urbano ou mesmo que coloque em risco um patrimônio cultural, não cumpre sua atribuição maior de gerar bem estar social, pois vai de encontro aos princípios de direitos sociais , benefícios e utilidades a serem assegurados por determinação constitucional, devendo sua ilegitimidade ser declarada social e judicialmente como ilegalidade.
Verifica-se aqui um aspecto relevante, não tomado muitas vezes em consideração na formulação das normatizações edilícias pelos municípios brasileiros, os pressupostos de ordem legal e de consenso social, base do que seja bem estar social consubstanciados nos princípios dos direitos sociais, que obrigatoriamente devem ser obedecidos na formulação de políticas urbanas, planos diretores e legislações edilícias.
A pouca democratização do processo de planejamento urbano, normalmente faz do ‘ Urbanista’ um ser dotado de ilimitados poderes na orientação da normatização urbana, determinando, não raras vezes, rumos que levam as cidades exatamente a materializar a negação do bem estar aos seus cidadãos.
O Urbanista não pode ser encarado como um constituinte urbanístico, criando de suas próprias convicções e muitas vezes de sua setorizada visão, rumos originários de conduta social nos espaços urbanos, ele deve ser instrumento da sociedade na sua própria condução ao bem estar e não um mero condutor social de suas teorias.
No direito positivo brasileiro, os direitos sociais, fundamento da busca ativa pelo bem estar social, encontra-se em muito definido pela Constituição de 1988 nos seus Arts. 6º a 11, apesar de conter o texto constitucional em outras normas preceitos de direitos sociais especificados de forma mais direta, tais como: um meio ambiente ecologicamente equilibrado (C.F. Art. 225), Promoção e proteção do Patrimônio Cultural brasileiro ( C.F. Art.216 § 1º), Saúde para todos ( C.F. Art. 196), dentre outros.
Na visão de José Afonso da Silva podemos agrupar os direitos sociais em seis classes: a) direitos sociais relativos ao trabalhador; b) direitos sociais relativos à seguridade, compreendendo os direitos a saúde, à previdência e assistência social; c) direitos sociais relativos à educação e à cultura; e) direitos sociais relativos à família, criança adolescente e idoso; f) direitos sociais relativos ao meio ambiente.
Pode-se explicitar os pressupostos fundamentais do ordenamento jurídico brasileiro para a normatização dos espaços urbanos, fazendo uma cominação destes Direitos Sociais, com os Objetivos Fundamentais da República Federativa do Brasil, contida no Art.3º da Constituição de 1988 e relacionando com os objetivos específicos das Políticas de desenvolvimento urbano, contidas no Art. 182 da Carta Magna brasileira.
Utilizando esta lógica, pode-se afirmar que o papel da normatização urbanística no Brasil, deve ser o de criar condições para que as funções urbanas sejam exercidas garantindo os direitos sociais e visando os objetivos da República.
Cabe aqui citar apenas alguns exemplos de pressupostos que devem ser obedecidos na formulação da normatização urbanística, para não tornar enfadonha esta quase combinatória matemática: As condições urbanas de trabalho, entendidas também como estimulo as atividades produtivas, somente é legitima e legal, quando respeitar o meio ambiente e o patrimônio cultural, visando erradicar a pobreza; ou As condições de habitação, deverão garantir níveis de salubridade (Direitos à seguridade), visando o bem de todos, dentre outros específicos.
Pode-se ainda reduzir em uma regra geral os pressuposto da normatização urbanística como sendo a ordenação do trabalhar, praticar lazer, circular e habitar, que respeitando os direitos sociais relativos ao trabalhador; à seguridade; à educação e à cultura; à família, criança, adolescente e idoso e ao meio ambiente, vise a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantidora do desenvolvimento; erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e promovendo o bem de todos sem discriminação.
O respeito a estes fundamentos sociais e legais, deve ser o orientador da materialização dos espaços urbanos, cabendo ao controle urbano, na sua tarefa primeira de normatizar esta materialização, fixar as regras para a construção de uma cidade igualitária, libertadora e fraterna. Se em nossos dias isto for utópico, mude-se a Constituição brasileira.
O CONTROLE URBANO COMO LIMITADOR DOS INTERESSES INDIVIDUAIS PARA A CONSTRUÇÃO COLETIVA DAS CIDADES
Como foi visto anteriormente, o controle urbano possui um segundo estágio, caracterizado principalmente pela limitação das ações individuais do construir, visando a garantia do bem estar, estabelecido nas normatizações urbanísticas.
Enfatiza-se que, ao contrário do primeiro estágio, caracterizado como uma ação eminentemente do poder público, que mesmo normatizando as cidades com ampla participação popular, possui exclusiva competência de ditar, através do Poder Legislativo, normas jurídicas de conduta social, este segundo estágio, o de fazer cumprir as leis, possui uma característica de possibilitar ao cidadão comum a participação ativa no controlar sua cidade, como no exercício de seus direitos de vizinhança, no seu papel de provocador do Ministério Público em Ação Civil Pública, na Ação Popular, onde qualquer cidadão é parte legitima para propor tutela judicial que vise anular ato lesivo, por exemplo ao meio ambiente e ao Patrimônio Cultural, sem esquecer do papel fiscalizador sobre o poder público que pode e deve ser exercido pelo cidadão.
Decorrente desta primeira observação, identifica-se , neste segundo estágio, dois tipos de agentes controladores da cidade, o Poder Público e o Cidadão, que podem exercer suas competências, através de mecanismos jurídicos próprios.
O PODER PÚBLICO COMO AGENTE DE CONTROLE URBANO E SEUS INSTRUMENTOS
O Poder Público, realiza sua atuação de controle urbano, através de duas esferas, a esfera administrativa e a esfera judicial. A esfera administrativa encontra fundamento de atuação no Poder de Policia administrativa, que segundo Hely Lopes Meirelles é a faculdade de que dispõe a administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em beneficio da coletividade ou do próprio estado.
O Poder de Policia administrativa que incide sobre bens, direitos e atividades, diferente do Poder de Policia judiciária ou da Policia de manutenção da ordem, que incidem sobre pessoas , individualmente ou de forma indiscriminada. O Poder de Policia administrativa é exercido pela razão do interesse social, fundamentada na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades, tendo o limite de respeitar a Lei ou melhor dizendo, somente pode ser exercido pelo poder público quando baseado em Lei, concedendo ao cidadão a defesa de seus direitos.
Os instrumentos utilizados pelo poder público para realizar o Controle urbano, baseado no seu Poder de Policia administrativa, neste estágio de fazer cumprir a normatização urbanística estabelecida, são de três naturezas: os instrumentos de controle prévio, os instrumentos de fiscalização e os instrumentos punitivos.
Os instrumentos de controle prévio, ou seja os que visam orientar , reconhecer ou mesmo autorizar a intervenção construtiva, de uso e ocupação do solo ou mesmo do Parcelamento para fins urbanos, tomando como base a normatização urbanística, são consubstanciados através dos chamados Alvarás que são ordens escritas, emanadas de uma autoridade, judicial ou administrativa, para que se cumpra um despacho ou se possa praticar determinado ato, segundo a explicação de De Plácido e Silva, em seu Vocabulário Jurídico.
Os alvarás dentro da ótica das relações jurídicas do controle urbano são divididos em Alvarás de Licença, que são o reconhecimento do Poder público a um direito do requerente, derivado da observância de todos os critérios e requisitos legais necessários ao exercício deste direito, e os Alvarás de Autorização, que são a permissão do Poder Público para a exploração de um bem ou atividade, derivado de uma liberalidade da administração pública.
Gostaríamos de citar a lição de Hely Lopes Meirelles sobre a diferença dos Alvarás de licença e de autorização, em seu livro Direito de Construir, O alvará pode ser de licença ou de autorização para construir ou lotear. O de licença traz presunção de definitividade; o de autorização, de precariedade. Ambos são legítimos, mas se destinam a prover situações distintas e produzem efeitos jurídicos diferentes.....o alvará de licença reconhece e consubstancia um direito do requerente; o alvará de autorização legitima uma liberalidade da Administração. Daí decorre que o alvará de autorização é sempre revogável pela Prefeitura, sumariamente e sem qualquer indenização, ao passo que o alvará de licença nem sempre o é.
A emissão de licença caberá por exemplo, quando a Prefeitura aprovar projeto em terreno particular que esteja obedecendo as regras e parâmetros da legislação edilícia, reconhecendo um direito do cidadão, ao passo que expedirá ou não autorização para instalação de banca de revista em logradouro público, formalizando sua liberalidade de aceitar ou não a ocupação de um bem de uso comum com atividades individuais de comércio praticadas por determinado cidadão.
Os instrumentos de fiscalização, destinados a acompanhar o cumprimento, pelo requerente, dos termos de seu Alvará, seja ele de licença ou de autorização, são os mecanismos existentes, que dispõe o Poder público, na esfera administrativa, para realizar o controle das obras, estando divididos em vistorias e em um tipo especifico de alvará, conhecido como Habite-se que realiza o chamado controle a posteriori do construir.
As vistorias, instrumento nato do fiscalizar, embasam as atividades administrativas do controle concomitante das obras, possibilitando, com a verificação in loco, atestar o fiel cumprimento ou não do projeto aprovado. O alvará de Habite-se, também nomeclaturado como auto de conclusão, é ao nosso ver, a certidão de nascimento das edificações, atestando sua segurança e higiene construtiva, reconhecendo as condições satisfatórias de habitabilidade da edificação.
O instrumento punitivo, que dispõe o poder público, na esfera administrativa para exercer um efetivo controle das cidades é o auto de infração, ele é o reconhecimento estatal de irregularidades ocorridas na execução de obras, pelo não cumprimento dos termos legais da aprovação de projeto ou clandestinidade das intervenções, tendo em geral, como penalidade a expedição de multas pecuniárias, podendo também realizar o embargo administrativo da obra, ou mesmo, em casos extremos, determinar administrativamente sua demolição.
Pode-se concluir, que as multas, o embargo administrativo e a ordem de demolição administrativa, não são instrumentos punitivos do controle urbano, como pensam alguns autores, mas são penalidades determinadas pelo instrumento punitivo de controle urbano chamado, Auto de infração.
As penalidades decorrentes de auto de infração, revelam-se pouco eficazes no efetivo controle da materialização das cidades, pela pouca força coercitiva que possui a Administração Pública em fazer cumprir sua determinação, ora pela inoperância de seus serviços, ora pela insignificante penalidade pecuniária determinada pelas multas.
Ao fechar a descrição dos instrumentos administrativos do controle urbano, deve-se lembrar que o poder público, principalmente o municipal, é o responsável pela desmoralização pública destes instrumentos, de agilidade recomendada, pois não faz valer o Código Penal brasileiro, que determina pena restritiva de liberdade para casos de desobediência à ordem legal de servidor público, como por exemplo continuar a realizar obra embargada por auto de infração , lavrado por servidor, dentro do capitulo que tipifica os crimes praticados por particular contra a administração pública em geral.
Art. 330 desobedecer a ordem legal de funcionário público:
Pena: detenção, de 15(quinze) dias a 6(seis) meses, e multa.
A atuação Judicial do poder público no controle urbano, notadamente no controle ao construir, encontra na Ação de Nunciação de Obra Nova, o remédio jurídico eficaz para conter o edificar, realizado em desrespeito as normas urbanísticas, devendo entender como obra nova, qualquer intervenção física sobre edifícios como construção nova, reformas, restaurações ou demolições, entendendo também, que no sentido da lei, a palavra edifício deve ser interpretada como qualquer forma de construção como casas, diques, pontes, dentre outras. Pode-se explicitar que a Ação de Nunciação de Obra Nova, deve ser utilizada quando da execução da obra, sendo remédio jurídico que impede a continuidade do construir, não sendo a ação correta para cessar o desrespeito construtivo de edificação terminada.
A Ação Demolitória é o instrumento processual civil correto para demolir edificação já terminada, ou mesmo adequa-la às normas urbanísticas desrespeitadas no edificar, mas não é a única via processual para realizar a demolição total ou parcial de edifício, a Ação Civil Pública, que resulta em obrigações de fazer ou de não fazer, pode de forma subsidiária cominar em uma obrigação de fazer, que seja o demolir edificação que geradora de dano ao meio ambiente ou patrimônio cultural.
A atuação judicial do Poder público no controle do construir, pela visão da legislação civil, é basicamente, embora não exclusiva, uma atuação da esfera municipal de governo, pois às Prefeituras é imposta, juntamente com a faculdade da vizinhança, à limitação construtiva, decorrente do Art. 572 do Código Civil brasileiro, que determina O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. Deve ser salientado que os chamados regulamentos administrativos, referidos pela lei civil do inicio do século, são as hoje nomeclaturadas normas de natureza urbanística. Reforçando esta visão, deve ser lembrado que na Ação de Nunciação de Obra Nova, somente possui competência peticionária, o vizinho, o condômino e o município, afim de impedir a continuação do construir prejudicial.
Deve-se lembrar que o controle sobre o espaço urbano, realizado pelo Poder público na esfera administrativa ou judicial, não é feito somente por mecanismos legais de natureza urbanística, outros ramos do normatizar possuem uma influência importante sobre as cidades, como a legislação ambiental, determinando áreas de proteção impedidoras do construir; como a regulamentação de transportes aéreos, determinando cones de aeroportos; como as normas de segurança de áreas militares urbanas; como as normas de direito do trabalho, legislando sobre as condições ambientais de trabalho; como as normas de natureza sanitárias, aplicadas pelas vigilâncias sanitárias, dentre outras que de forma direta ou indireta regulamentam e fiscalizam as intervenções físicas nas cidades.
O CIDADÃO NO EXERCÍCIO DO CONTROLE URBANO
O cidadão de forma individual ou organizada, possui competência para realizar a fiscalização do cumprimento das normas urbanísticas, portanto possui a competência de ser um agente do controle urbano. Gostaríamos de explicitar o conceito de cidadania, em breves linhas, como forma de contribuir para uma maior participação deste agente na vigilância da qualidade de vida nos centros urbanos.
Cidadão, no sentido original da palavra, significa o habitante livre da cidade, que seria o membro ativo de uma sociedade política independente, sendo o sujeito de direitos políticos e que ao exerce-los intervém no governo. O fato de ser cidadão propicia a cidadania, que é a condição jurídica que podem ostentar as pessoas físicas, e que por expressar o vinculo entre o Estado e seus membros, implica de um lado, submissão à autoridade, e de outro, o exercício de seus direitos. Segundo o conceito aristotélico , o cidadão é aquele que tem o poder de participar da administração judicial ou da atividade deliberativa do Estado, que no Estado de Direito, se reflete pelo instituto do Sufrágio, ou simplificando a terminologia técnica, pelo direito de votar e ser votado e pelo exercício da totalidade de seus direitos e deveres, emanados pelo pacto social estabelecido nas leis.
A atuação do cidadão no controle urbano, encontra-se presente com duas finalidades, a primeira na defesa de seus próprios interesses , representado pela defesa de sua propriedade contra abuso do proprietário vizinho que prejudique, por exemplo o sossego, a segurança ou salubridade de seu imóvel, a segunda finalidade, também legitima de atuação no controle, seria a defesa de interesses difusos, sendo este compreendido como o direito que possuindo um indivíduo é difundido a todos da coletividade, como por exemplo, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado que possui e requer um cidadão sendo aproveitado por toda a coletividade, quando de sua garantia.
Deve-se entender que a exigência destes direitos pelo cidadão percorre um longo caminho , podendo lembrar figuras sociais criadas por diversos países como agente ou intermediários da defesa de interesses coletivos como a figura do Ombudsman, de origem sueca, criado originalmente para controlar a administração pública ou outros assemelhados como o defensor del pueblo e o provedor de justiça, na Espanha e Portugal, respectivamente. Tais figuras, contudo, limitam-se a atuar no âmbito da administração publica, desprovidas de uma legitimidade de atuação judicial. Para uma ação judicial sobre os interesses difusos, poderíamos citar a class action, nos Estados Unidos que concede ao cidadão esta legitimidade de atuar judicialmente em interesse da coletividade ou mesmo, o Ministério Público, que no Brasil como em Portugal, funciona como uma espécie de advocacia do povo.
O cidadão, por interesse individual ou coletivo, encontra instrumentos para realizar o seu papel de controlador urbano, dentro do arcabouço jurídico pátrio, podendo realizar sua atuação de forma extrajudicial ou de forma judicial.
Pode-se citar como exemplo de controle extrajudicial de natureza prévia do cidadão, a autorização do proprietário lindeiro, requerida por grande parte dos municípios como requisito de expedição do alvará de autorização para instalação em calçada de fiteiros ou outros tipos de atividades em logradouro.
A Atuação do cidadão no controle urbano, encontra nos instrumentos de ação judicial, um grande aparato legal para o seu exercício da cidadania, podemos classificar os mecanismos em instrumentos garantidores dos direitos individuais, baseados no direito de vizinhança que concede legitimidade judicial para impretação de Ação de Nunciação de Obra Nova e Ação demolitória , procedimentos para a garantia dos direitos civis, já devidamente tratados neste texto, e os instrumentos garantidores dos direitos coletivos, representados pela Ação Civil Pública e pela Ação popular.
Os Instrumentos garantidores dos direitos individuais, são exercidos tendo como fundamento o Direito de vizinhança, que pode ser interpretado como o direito de não sofrer conseqüência danosa em sua propriedade, quanto ao sossego, segurança e a salubridade, pelo uso inadequado das propriedades vizinhas. Gostaríamos de aproveitar a explicação de Hely Lopes Meirelles sobre vizinhança, Vizinhança é relação de proximidade. Para fins de direito, o conceito de vizinhança abrange, na sistemática do nosso Código Civil, não só os prédios confinantes, como os mais afastados, desde que sujeitos às conseqüências do uso nocivo das propriedades que os rodeiam. Lembrando ainda de decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em Acórdão, sobre o assunto, Se é certo que o direto da cada proprietário termina nas divisas de sua propriedade, não é menos exato que as emissões prejudiciais aos vizinhos podem ir muito além dos prédios confrontantes, para atingir os mais recuados, que, nem por isso, ficam desprotegidos contra os danos de vizinhança.
Gostaríamos, sem nos alongar sobre o assunto, de relacionar a temática de normas entre vizinhos estabelecida pelo Código Civil brasileiro, consubstanciadas em regras para Limites entre prédios; Distância entre construções; Tapumes divisórios: muros e cercas; Paredes divisórias; Invasão de área vizinha regulando beiral, janela, eirado, terraço, varanda, abertura para luz; Armários embutidos, aparelhos térmicos e higiênicos, substancias corrosivas; Árvores limítrofes; Águas pluviais, correntes e subterrâneas; Passagem forçada; Entrada em prédio vizinho para construções, reparações e limpeza e Estribarias e outras construções prejudiciais à vizinhança.
Dos instrumentos garantidores dos direitos coletivos, deve-se destacar a Ação Civil Pública, que é por excelência o instrumento da cidadania organizada, para assegurar os seus direitos difusos, ela poderá ser impetrada para a defesa do meio ambiente, dos direitos do consumidor, da defesa de bens e direitos de valor artísticos, estéticos, históricos, turísticos e paisagísticos, além de qualquer outro interesse difuso ou coletivo, possuindo legitimidade para impetra-la o Ministério Público, a União, os Estados e municípios , além de associações civis constituídas há pelo menos um ano com finalidade de atuar na proteção de qualquer dos interesses difusos ou coletivos.
A Ação Popular, instrumento constitucional de defesa das garantias dos direitos coletivos, sociais e políticos pode e deve ser utilizada pela cidadania na defesa da coisa do povo, como diz José Afonso da Silva , em seu Curso de Direito Constitucional positivo, O autor popular faz valer um interesse que só lhe cabe, ut universis, como membro de uma comunidade, agindo pro populo. Mas a ação popular não é mera atribuição de ius actionis a qualquer do povo, ou a qualquer cidadão como no caso da nossa. Essa é apenas uma de suas notas conceituais. O que lhe dá conotação essencial é a natureza impessoal do interesse defendido por meio dela: interesse da coletividade.
A Constituição brasileira de 1988 define a ação popular em seu Art. 5º, LXXIII, nos seguintes termos, Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé , isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Como nota-se , a ação popular pode ser um instrumento de grande valia, quando o Poder Público ameaçar de forma ativa ou mesmo de forma passiva o patrimônio ambiental ou cultural em nossas cidades, sendo instrumento de significativa importância para a cidadania em seu exercício de controle urbano.
CONCLUSÃO
O controle urbano é papel fundamental na construção do futuro, sendo o ser humano cada vez mais um animal urbano, a construção das cidades pode determinar a evolução ou destruição de nossa espécie, poderemos viver em um habitat favorável ao igualitário homem de Aristóteles ou finalmente sermos expulsos do paraíso, morrendo a cada dia nas encruzilhadas de uma Necrópoles.
Gostaríamos de terminar nosso trabalho, reproduzindo um texto de Lewis Mumford, de seu livro A Cidade na História, quando aquele autor analisa com grande sabedoria a falta de limites do crescimento urbano de Roma, para uma reflexão final de nossa tarefa profissional, Do ponto de vista do urbanismo e da política, Roma continua sendo uma lição significativa sobre o que se deve evitar: sua história apresenta uma série de sinais clássicos de perigo a nos avisar sobre quanto a vida se move na direção errada. Em toda parte onde se reúnem multidões em números sufocantes, em toda parte onde os alugueis sobem verticalmente e se deterioram as condições da habitação, em toda parte onde a exploração unilateral de territórios distantes remove a pressão para alcançar o equilíbrio e a harmonia que se acham mais perto, aí os precedentes da construção romana quase automaticamente revivem, assim como estão revivendo hoje: a arena, o prédio de habitação coletiva, as competições e exibições de massa, os jogos de futebol, os concursos internacionais de beleza, o strip-tease distribuído por toda parte graças a propaganda, o constante estimulo dos sentidos pelo sexo, pela bebida e pela violência - tudo isso em verdadeiro estilo romano. Assim também, a multiplicação de banheiros e o gasto exagerado com rodovias largas pavimentadas, e, acima de tudo, a maciça concentração coletiva de tolices efêmeras de toda sorte, realizada com suprema audácia técnica. Tudo isso são sintomas do fim: engrandecimentos do poder desmoralizado, diminuições da vida. Quando tais sinais se multiplicam, Necrópole está perto, embora não tenha ruído sequer uma pedra. É que o bárbaro já capturou a cidade, de dentro dela mesma. Vem, oh carrasco! Vem, oh abutre!
BIBLIOGRAFIA
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Mumford, Lewis, A Cidade na História, Editora Itatiaia, Belo Horizonte, 1965
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